حقوق عمومی
ذخیره مقاله با فرمت پی دی اف
حقوق عمومی،
شاخه
ای از علم
حقوق است که سازمان بندی تشکیلات حکومتی و سازمان‌های دولتی و روابط افراد با سازمان‌های حاکم، فرمانروایان با یکدیگر و فرمانروایان با فرمانبران را مورد مطالعه قرار می‌دهد.
مونتسکیو
ــ که حقوق عمومی را
حقوق سیاسی خواند ــ آن را مناسبات میان
حاکمان و حکومت شوندگان تعریف کرده است.
ولی تعاریف معمول از حقوق عمومی مناقشه‌پذیر است، زیرا از یک سو ممکن است
سازمان یا
مؤسسه ای دولتی به کارهایی بپردازد که مصداقِ اعمالِ
حاکمیت نباشد (مانند تشکیل شرکت تجاری) و از سوی دیگر، برخی اشخاص حقوقیِ غیرعمومی ممکن است به اموری بپردازند که ماهیت عمومی دارند.
از این رو، برای تعیین معیار قواعد حقوق عمومی، می توان به کاربرد
حق حاکمیت هم توجه کرد و حقوق عمومی را چنین تعریف کرد:
قواعد حاکم بر دولت و مناسبات دولت و سازمان های وابسته آن با مردم، در جایی که این سازمان ها در مقام اِعمالِ حق حاکمیت و اجرای
اقتدار عمومی هستند.
در همه جوامع بشری همواره نوعی
نظام سیاسی برقرار بوده، اما حقوق عمومی به معنای امروزی آن در دوران باستان مطرح نبوده است، هر چند مسائل عمده آن، از جمله برخی موضوعات
حقوق اساسی، از ریشه دارترین مباحث در اندیشه بشری و تعالیم
انبیاء به شمار می‌رود.
مصر و
ایران دو نمونه بارز تبدیل از مرحله قبیله
ای و بدوی به جوامع بزرگ و سازمان یافته با دستگاه
دیوانی وسیع بودند. «نظام فرعونی» در مصر از نخستین سازمان های سیاسی بود که بعدها الگوی
امپراتوری روم شد. دستگاه اداریِ بسیار وسیع در مصر، علاوه بر سامان بخشیدن به امور اداری، به امور سیاسی و اقتصادی هم می‌پرداخت. با این همه، این نظام، متمرکز و
استبدادی بود و حقوق اساسی در آن معنا نداشت.
در ایران
دوره هخامنشی و
اشکانی، با وجود گونه
ای قانون اساسی، عواملی چون استقرار
نظام طبقاتی و انحصار مناصب حکومتی به اشراف، راه را برای گفتگوی بی‌واسطه دولت با
ملت بسته بود.
یونان باستان، به سبب موقعیت جغرافیایی و تاریخی خود، ترکیبی از دولتْ شهرهای کوچک بود که هریک از این
شهرها قانون اساسی خاصی داشت. حقوق اساسی
یونان یکی از نخستین و عمده ترین سرچشمه‌های حقوق اساسی در دنیای باستان بود.
ارسطو حدود چهار قرن پیش از میلاد، قریب به ۱۵۸ قانون اساسیِ گذاشته و زمان خود را در این دولتْ شهرها برشمرده است.
درگذشته غالب حقوق دانان به
حقوق خصوصی اهتمام بیشتری داشتند.
از اواخر قرن سیزدهم/ نوزدهم و اوایل قرن چهاردهم/ بیستم، به ویژه بعد از
جنگ جهانی دوم، افزایش دخالت های دولت در امور خصوصی، بر وسعت قلمرو حقوق عمومی افزود و با توسعه روزافزون حقوق عمومی و دخالت
دولت در امور اقتصادی، با هدف جلوگیری از نابرابری ها و محدود کردن
مالکیت خصوصی، همه رشته های حقوق خصوصی تحت تأثیر قرار گرفت؛ حتى
ماهیت پاره
ای از
قواعد حقوق مدنی، که در واقع پایه حقوق خصوصى است، امروزه تغییر یافته و با مقررات حقوق عمومی درآمیخته است
از سوی دیگر، هر چند
موضوع حقوق عمومی، دولت یا
نهاد های سیاسی است، در نهایت به ارضای نیاز های فردی توجه می‌کند،
استقرار
نظام سوسیالیستی در بخش هایی از
جهان، به حقوق عمومی وسعت بیشتری بخشید.
با توسعه حقوق عمومی،
شاخه های آن (مانند
حقوق کار،
حقوق جزا و
آیین دادرسی) نیز توسعه یافت، تا آن‌جا که از ورود حقوق عمومی در حیطه حقوق خصوصی یا افول تقسیم بندیِ سنّتیِ حقوق به خصوصی و عمومی سخن به میان آمد و مرز میان آن دو از بین رفت.
آرمان حقوق عمومی، قانونمند کردن دولت و
حکومت است تا زمامداران در برابر مردم
مسئول باشند و ابتکار عمل به دست مردم باشد. وجود قدرتی که بتواند بر پایه قواعد و هنجارهای اخلاقی و حقوقی،
امنیت و
عدالت را در جامعه مستقر سازد، ضروری است، اما موضوع اصلی چگونگی رابطه
نظام حقوقی با
نظام سیاسی است.
در نظام های سنّتی حکومت، حاکمان تدوین کننده قواعد و هنجارها و نیز اجراکننده آن‌ها بودند و در نتیجه
تفوق نظام سیاسی بر نظام حقوقی،
ظلم و
فساد حاکم بود. پس از تفوقِ نظام حقوقی بر نظام سیاسی در
نظام های جدید،
قوانین اساسی تدوین و مناسبات حقوقی زمامداران با مردم مشخص شد، که حاصل آن، گسترش
آزادی فردی و نیز توافق افراد
جامعه برای تعیین
سرنوشت و انتظام امور خود براساس
قرارداد اجتماعی بود.
اندیشه دولت قانون مدار را نخست حقوق دانان
آلمانی در قرن سیزدهم/ نوزدهم مطرح کردند، که مفهوم آن گذار از دولت انتظامی، یعنی دولتی بود که بر قدرت
اداره تأکید داشت.
در حقوق عمومی جدید، مهم ترین نقش دولت، سیاست گذاری،
نظارت مؤثر و کارآمد و
برنامه ریزی است و آنچه بیشتر مطرح است،
مدیریت دولت است نه
حاکمیت آن.
بر مناسبات دولت و مردم، اصلِ انتظارات مشروع حاکم است که بر پایه آن مردم انتظار دارند جامعه از ثبات حقوقی و اجتماعی نسبی برخوردار باشد.
حقوق عمومی بر سه اصل استوار است:
اقتدار،
حاکمیت قانون، و
مسئولیت.
اقتدار یا صلاحیت
زمامداری، به معنای اِعمالِ قدرت سازمان یافته برای اداره جامعه است که نماد تشخص و
استقلال حقوق عمومی به شمار می‌رود. در حقوق عمومی اصل بر صلاحیت نداشتن حکام و مدیران دولتی است، مگر آن‌که صلاحیت آنان را
قانون دقیقاً مشخص کرده باشد.
اقتدار بر دوگونه است: اقتدار سلسله مراتبی، که لازمه مدیریت اداری است؛ و اقتدار سازمانی، برای وضع قوانین و مقررات.
مراد از حاکمیت قانون بر
اداره امور،
قانون اساسی و قانون عادی و مقررات دولتی است.
مهم ترین ضمانت اجرای حاکمیت قانون، ضمانت اجرای اداری (با صدور
فرمان و نظارت اداری) و قضایی (مسئولیت مدنی و کیفری در صورت عمل برخلاف قانون) است.
نظم،
امنیت و
عدالت هنگامی تحقق می‌یابد که اصل حاکمیت قانون شامل زمامداران نیز بشود.
اصل مسئولیت به معنای
نیابت و
وکالت زمامداران از جامعه و لزوم پاسخگو بودن آنان به مردم و مسئولیت داشتن آنان در صورت
تخلف است، که به سه شکل مسئولیت مدنی، کیفری و سیاسی جلوه گر می‌شود.
بسیاری از تصمیماتی که مقامات صلاحیت‌دار عمومی می‌گیرند، آمرانه است و
اراده مردم در آن تأثیری ندارد، از جمله: صدور قوانین، و نظامات (تصویب نامه‌ها و آیین نامه‌ها)؛
مصادره اموال یا
خلع ید از
مالکان و
تصرف اماکن و زمین ها؛
تملک اموال به وسیله دولت یا حکومت محلی با مقررات خاص خود؛ قرارداد های اداری با حق تعیین شیوه های ضمانت اجرا توسط خود
اداره، مانند اداره اموال طرف
ورشکسته قرارداد و شیوه خاص
دادرسی برای برخی
جرائم خاص سیاسی توسط مقامات عالی مملکتی یا تعیین نوع
کیفر آن‌ها.
شاخه های حقوق عمومی در یک تقسیم بندی سنّتی عبارت‌اند از:
حقوق اساسی،
حقوق اداری،
حقوق مالی (یا مالیه عمومی)،
حقوق کیفری، و
حقوق بین الملل عمومی.
همچنین برخی از رشته های
حقوق ذاتاً در
شاخه حقوق خصوصی می‌گنجند، ولی چون نیازمند ابتکار عمل حکومتی یا مداخله جامعه اند، عَرَضاً عمومی به شمار می‌روند، مانند
آیین دادرسی مدنی و
آیین دادرسی کیفری و
حقوق کار.
حتی برخی
حقوق دانان، رشته‌هایی مانند
حقوق بشر و
بیمه را نیز در زمره انشعابات حقوق عمومی قرار داده اند.
تقسیم بندی دیگر، انقسام حقوق عمومی به دو
شاخه داخلی و خارجی است. به جز رشته حقوق بین الملل عمومی، سایر رشته های حقوق عمومی در بخش حقوق عمومی داخلی جای می‌گیرند.
حقوق اساسی از مهم ترین
شاخه های حقوق عمومی، و حتی اساس آن، به شمار می‌رود.
به نظر برخی
مؤلفان، حقوق اساسی رفته رفته به عنوان زیر بنای
حقوق و بنیان گرایش‌های دیگر علم حقوق شناخته می‌شود.
به نظر برخی، حقوق اساسی قواعدی حقوقی است که بر پایه آن‌ها
قدرت سیاسی مستقر می‌شود، فعالیت می‌کند و انتقال می‌یابد. برخی نیز، با تأکید بر
آزادی، آن را «تکنیک آزادی» تعریف کرده اند.
درواقع، قواعد حقوق اساسی، مجموعه راهکارهایی برای رفع
تناقض میان حقوق فرد و
جامعه است. به تعبیر دیگر، حقوق اساسی متکفل ایجاد
سازگاری میان آزادی و
قدرت است.
در حقوق اساسی به این مباحث پرداخته می‌شود:
ساختار حقوقی دولت و شرایط تشکیل آن؛ واگذاری و
انتقال قدرت؛ وظایف سازمان‌ها و نهادهای سیاسی و مناسبات آن‌ها با یکدیگر؛ چگونگى توزیع
قدرت بین نهادهای سیاسی و فرایند تفکیک قوا به سه
قوه قانونگذاری،
قضایی و
اجرایی؛ حقوق و آزادی‌های فردی و عمومی؛ شیوه اِعمال
حق حاکمیت مردم از راه‌هایی چون رأی گیری و انتخابات؛ و حقوق متقابل ملت و حکومت.
حقوق اساسی زمانی مطرح شد که
آزادی فردی در برابر قدرت حاکمیت خودنمایی کرد و حدود اختیارات فرد و جامعه و حقوق و
تکالیف متقابل این دو مورد بحث قرار گرفت و صحبت از
محدوده آزادی و قدرت آغاز شد. عواملی چون
انقلاب صنعتی در
غرب پس از آغاز
دوره رنسانس (قرن هشتم/ چهاردهم)، تحول در ابزار های
تولید و تحولات فکری و سیاسی و اجتماعی، به نهضت «گرایش به قانون اساسی» و ایجاد
حقوق اساسی انجامید.
اصطلاح حقوق اساسی، نخست در برخی جمهوری‌های
ایتالیا در اواخر قرن هجدهم/ اوائل قرن سیزدهم به کار رفت. در ۱۸۳۴/۱۲۵۰ کرسی حقوق اساسی به همت فرانسوا گیزو در دانشکده حقوق پاریس تأسیس شد و در ۱۸۵۳/ ۱۲۶۹ فرهنگستان
فرانسه واژه اساسی را رسماً به عنوان اصطلاح حقوقی پذیرفت و از آن زمان به کار گرفته شد. پیش تر تا اواسط قرن نوزدهم/ سیزدهم این رشته،
حقوق سیاسی یا حقوق عمومی نامیده می‌شد، زیرا ساختار و قواعد آن حقوقی، ولی سرشت و
ماهیت آن سیاسی است.
در آغاز، موضوع حقوق اساسی صرفاً بررسی متون قانون اساسی بود. سپس در
اروپا گرایش هایی به وجود آمد که حقوق اساسی، علاوه بر
قانون اساسی، به واقعیت های سیاسی حاکم بر
جامعه و نهادهای سیاسی نیز بپردازد. در دهه ۱۹۵۰/۱۳۳۰ش، به تدریج دانشگاه‌های اروپا تعبیر «نهادهای اساسی» یا «نهادهای سیاسی» را بر عنوان حقوق اساسی افزودند تا محتوای آن تعمیم داده شود. برخی هم عنوان نهادهای سیاسی را کامل و جامع می‌دانستند.
مراد از نهادهای سیاسی تأسیسات مستقر و مداومی است که به زندگی سیاسی، یعنی به
قدرت یا دولت، راجع است و چه بسا شامل اموری می‌شود که هرچند در متن قوانین نیامده است، در حیات سیاسی و اجتماعی به گونه
ای ملموس به چشم می‌خورد.
امروزه از مهم ترین مباحث حقوق اساسی،
حقوق فردی و آزادی‌های عمومی است. دغدغه
آزادی،
امنیت،
عدالت و
برابری در همه جوامع وجود دارد و برقراری بهترین و مناسب ترین
توازن میان منافع و مصالح عمومی از یک سو و حقوق و آزادی‌های فردی از سوی دیگر، یکی از مسائل بنیادین حقوق عمومی و حقوق اساسی به شمار می‌رود.
گیزو (یکی از پایه گذاران حقوق اساسی در
فرانسه)، موریس هوریو، و لئون دوگی (مؤلف بزرگ‌ترین اثر در زمینه حقوق اساسی) در آثار خود، بخش ویژه
ای را به آزادی عمومی اختصاص داده‌اند.
مرزبندی حدود
حاکمیت دولت با قلمرو حقوق و آزادی های فرد در جامعه، چنان پیچیده است که در بسیاری موارد وضع قوانین عادلانه و همه جانبه بسیار دشوار است.
به نظر برخی از حقوق‌دانان، «حقوق اساسیِ هنجاری» را هم باید به موضوعات حقوق اساسی افزود. در این رشته سعی می‌شود که میان هنجارهای اساسی ملی، محلی و بین المللی سازش برقرار شود.
حقوق اداری یکی دیگر از
شاخه‌های مهم حقوق عمومی است که قواعد حاکم بر اداره
کشور و تشکیلات اداری و فعالیت‌های آن (یعنی مجموعه وظایفی که مقامات و مأموران دولتی برای اجرای
برنامه های
دولت و دیگر سازمان‌های عمومی برعهده دارند) و نیز خدمات عمومی را دربرمی‌گیرد.
در واقع، حقوق اداری به جنبه کاربردیِ اصول حقوق اساسی و جزئیات فرایند اجرای اصول مزبور در روند اداری خود می‌پردازد.
حفظ نظم عمومی و تأمین نیازهای عموم مردم، دو کارکرد مهم حقوق اداری است.
همچنان که حقوق اساسی متکفل شرح وظایف و اختیارات و مقررات مربوط به مقامات عالی و کارگزاران برتر سیاسی است، وظایف و اختیارات دقیقِ مقامات زیردست یا کارکنان اداری ــ که تصمیمات مقامات عالی را، با گرفتن تصمیمات جزئی تر،
اجرا می‌کنند ــ در حقوق اداری معین می‌شود.
اداره، چون ماشینی تابع و فرمان بر، اجرا کننده تصمیمات دستگاه حکومتی و
مجلس است. برخی از مقامات، مانند
وزیر، به یک اعتبار جنبه سیاسی دارند و به اعتبار دیگر جنبه اداری.
نوع پیوند سازمان های اداری با قدرت های سیاسی، در نظام های گوناگون، متفاوت است.
وجود سلسله مراتب اداری ضامن تفوق مقام‌های سیاسی بر اداره یا
قوه مجریه است که در رأس آن رئیس دولت و
هیئت دولت قرار دارند. ساماندهی تشکیلات ادارات و سازمان های اداری، وضع آیین نامه‌ها و
مقررات و نیز دادن
لایحه به
قوه مقننه، از جمله اختیارات رئیس قوه مجریه برای هدایت سازمان‌های اداری و اجرایی کشور است. مستخدمان اداری تنها در چهارچوب قوانین می‌توانند تصمیم بگیرند و آن را به اجرا بگذارند. هرچه این مسئولیت ها و اختیارات روشن تر و دقیق تر باشد، آزادی عمل و کارایی آنان بیشتر است.
در برخی کشورها دادگاه‌هایی وابسته به قوه مجریه وجود دارند که دادگاه های اداری یا اختصاصی نامیده می‌شوند، مانند کمیسیون حل اختلاف مالیاتی، هیئت حل اختلاف و هیئت های رسیدگی به تخلفات اداری در
ایران.
دیوان عدالت اداری ــ که پس از پیروزی
انقلاب اسلامی در ایران تأسیس شد ــ نیز نهادی است که ضامن حقوق اشخاص در برابر تجاوز قوه مجریه و ادارات دولتی است و
آرای آن از منابع مهم حقوق اداری به شمار می‌رود.
امروزه حقوق کار نیز از
شاخه های حقوق عمومی به شمار می‌رود، زیرا هر چند رابطه کارگر و کارفرما ذاتاً رابطه
ای خصوصی است، ولی تحولات دو
قرن اخیر این رابطه را به موضوعی اجتماعی بدل کرده است که دولت نمی‌تواند به آن بی‌اعتنا باشد.
حقوق کار ــ که از جدیدترین
شاخه های
حقوق به شمار می‌رود ــ عمدتاً پس از وقوع
انقلاب صنعتی شکل گرفت.
قانون کار
انگلیس در ۱۸۰۲/۱۲۱۷ و قانون کار
فرانسه در ۱۸۴۱/۱۲۵۷ تصویب شد. در
ایران در سال های ۱۳۲۸ش و ۱۳۳۷ش قوانین کار به صورت آزمایشی به تصویب رسید و در سال های ۱۳۴۴ش و ۱۳۵۲ش تغییرات اندکی یافت. پس از پیروزی
انقلاب اسلامی، قانون کار
جمهوری اسلامی ایران با ۲۰۳ مادّه و ۱۲۱ تبصره در تاریخ ۲۹ آبان ۱۳۶۹ به تصویب نهایی رسید.
حقوق کار به عنوان زیر مجموعه
حقوق بشر نیز ذکر شده است، از آن رو که حقوق کار اصول و قواعد آمرانه
ای دارد که برای حفظ منزلت انسانی تدوین شده اند.
امروزه، افزون بر حقوق کار داخلی،
شاخه حقوق بین المللی کار نیز ایجاد شده و سازمان بین الملل کار در ۱۹۱۹/۱۳۳۷ تأسیس گردیده است.
یکی دیگر از
شاخه های حقوق عمومی داخلی، مالیه است. در گذشته
حقوق مالی جزو حقوق اداری به شمار می‌رفت، اما پس از گسترش و فزونی اهمیت آن،
شاخه مستقلی شد.
قواعدِ وضع مالیات‌ها و عوارض و نیز مقررات ناظر بر بودجه عمومی و دیوان محاسبات، حقوق مالی را تشکیل می‌دهند.
دولت برای تحصیل درآمد، به منظور انجام دادن وظایف متنوع و متعدد خود، نیازمند قوانین دقیقی است که هم نیاز های اقتصادی دولت را برآورد و هم آزادی، حقوق افراد و
عدالت اجتماعی را تضمین کند.
دیدگاه‌ها و آرای
فقیهان درباره مباحث حقوق عمومی، در ابواب گوناگون منابع
فقهی انعکاس یافته است.
احکام موجود در فقه و
حقوق اسلامی تنها ناظر بر روابط خصوصی میان افراد نیست، بلکه فقه، به اعتبار مجموعه تعلیم
دینی، برای تنظیم زندگی
انسان در عرصه‌های مرتبط با
جامعه،
سیاست و دولت،
برنامه ای جامع دارد.
با بررسی منابع اسلامی می‌توان دریافت که
حکومت از دیدگاه
اسلام مبتنی است بر حفظ حقوق مردم، یعنی آزادی،
عدالت، مساوات و شورا.
مثلا در فقه اسلامی دو نهاد دینیِ
امر به معروف و
نهی از منکر و حسبه متولی
نظارت مردم بر یکدیگر و تضمین اجرای احکام شرعی‌اند. همچنین در ابواب شهادات (
شهادت) و
قضا به موضوع مرافعات و اختلافات حقوقی مردم با یکدیگر پرداخته شده و
مجازات مجرمان، با هدف حفظ کیان جامعه، در ابواب
حدود و
تعزیرات مطرح گردیده است.
برخی از عناوین متعددی که در فقه مطرح شده و ناظر بر وظایف
حکومت در حوزه عمومی است عبارت‌اند از:
پاسداری از حقوق مردم با حفظ
امنیت شهرها و راه ها، دفع
دشمنان و تجهیز نیرو در برابر آنان، اقامه سنّت‌ها و
واجبات و
شعائر الهی و مقابله با
بدعت‌ها،
تعلیم و
تربیت، تأمین
بهداشت و
درمان، اجرای
حدود و احکام
دین و حل و فصل دعاوی میان مردم؛ مراقبت از حقوق مربوط به اموال و منافع عمومی؛ شرایط و وظایف حاکمان (
والی،
حاکم و
قاضی)؛ واجبات مالی (
خمس و
زکات،
انفال،
جزیه، جوائز سلطان،
خراج، اموال مجهول المالک، صدقات و مظالم)؛ مسائل مربوط به حفظ هویت جامعه اسلامی (نظم، اتحاد،
ارتداد، دارالاسلام و دارالکفر،
جهاد، دعوت به خیر،
نصیحت کردن پیشوایان)؛ چگونگی رابطه با غیر مسلمانان (قراردادهایی چون
ذمّه، اِستیمان و
مُهادنه)؛ احکام
اراضی مفتوح العَنوَه،
احیای موات و احکام و عناوین دیگر.
بر این اساس، برخی معاصران، شماری از مباحث یاد شده را زیرمجموعه «
فقه عمومی» دانسته اند.
در منابع کلامی نیز مباحث بسیاری ناظر بر موضوعاتی چون
امامت،
خلافت و
ولایت از دیرباز مطرح بوده که با پاره
ای از مباحث حقوق عمومی و
حقوق اساسی مرتبط است.
فقها، به ویژه فقیهان
اهل سنّت، آثار فراوانی با عناوینی چون
خراج،
حسبه، اموال، احکام سلطانیه، جهادیه و سِیرالملوک تألیف کرده‌اند که مباحثی را در حوزه حقوق عمومی دربردارند.
احکام سلطانیه به احکام مربوط به رابطه امت با
حاکم و حقوق متقابل آن دو اختصاص دارد که به مجموعه قوانین نظام اداری، مالی و حقوق اساسی در قانون گذاری جدید بسیار شبیه است. نظام اداری، مالی و جزائی حاکم در عصر خلفای نخستین و
امویان و
عباسیان در کتاب‌هایی مانند الاحکام السلطانیة و الولایات الدینیة ماوردی (متوفی ۴۵۰)، الاحکام السلطانیة
ابن فرّاء (متوفی ۴۵۸)، الفخری فی الآداب السلطانیة و الدول الاسلامیة
ابن طباطبا معروف به
ابن طِقطَقی (متوفی ۷۰۹) تشریح شده است.
از دیگر آثار مهم در این زمینه، کتاب الوزراء و الکُتّاب جهشیاری (متوفی ۳۳۱) و تحفةالامراء فی تاریخ الوزراء اثر ابوالحسن هلال صابی (متوفی ۴۴۸) است که نظام دیوانی و اداریِ عصر عباسی را تبیین کرده اند. برخی آثار نیز به جنبه‌هایی از نظام مالی حکومتی در اسلام (مانند
جزیه،
خراج و
زکات) پرداخته‌اند، مانند کتاب الخراج قاضی ابویوسف (متوفی ۱۸۲)، الخراج ابن آدم (متوفی ۲۰۳)، و کتاب الاموال ابوعبید قاسم بن سلّام (متوفی ۲۲۴).
سیاست نامه
نویسی نیز از جمله شیوه‌های برخی اندیشمندان مسلمان، به ویژه شماری از مردان
سیاست، برای بیان راهکارهای عملی خود در عرصه حکومت داری بود. سیاست نامه‌ها کمتر نظریه پردازی کرده و بیشتر به راهنمایی عملیِ شاهان و حاکمان پرداخته‌اند. سیاست نامه
نویسی از
ایران ِ پیش از
اسلام وارد جهان اسلام شد. از جمله در قرن دوم
ابن مقفع، نویسنده ایرانی، این رویه شاهان ساسانی را وارد دربار
خلفای عباسی کرد. وی در کتاب الادب الکبیر به شیوه های کشورداری و در کتاب الادب الصغیر به پایه‌های نظری حکومت پرداخته است. سیاست نامه
خواجه نظام الملک (متوفی ۴۸۵) که
وزیر دو تن از شاهان سلجوقی بود، از مهم‌ترین آثار در این زمینه است و از لحاظ تاریخی در تحول اندیشه سیاسی ایران و اسلام جایگاه مهمی دارد.
چند عامل سبب شد که فقهای
شیعه به موضوع
فقه دولت و حقوق عمومی کمتر بپردازند. برخی از این عوامل عبارت بودند از: در
اقلیت بودن شیعیان؛ فشار و خفقان اعمال شده از سوی حاکمان وقت؛ بی‌انگیزگی عالمان شیعی در به دست گرفتن حکومت، با توجه به محرومیت
امامان شیعه علیهم‌السلام از حکومت؛
مشارکت اندک شیعیان در حکومت و
مدیریت جامعه؛ و در چند
قرن اخیر القای تفکر جدایی
دین از
سیاست.
با رسمی شدن مذهب
تشیع در ایرانِ دوره
صفوی و افزایش نسبی قدرت فقیهان در آن دوران، گرایش و توجه فقیهان به
فقه سیاسی بیشتر شد و کسانی مانند
محقق کرکی، با استناد به مبانی فقهی، به طرح آرای خود درباره
حکومت و
دولت پرداختند.
از میان فقهای معاصر،
میرزا محمد حسین نائینی،
فقیه مشهور دوره
مشروطیت، در اثر معروف خود تنبیه الامة و تنزیه الملة به تفصیل به مباحث فقه عمومی پرداخت.
امام خمینی نیز، با تدریس مبانی
ولایت فقیه در
حوزه نجف، به تبیین جنبه‌های گوناگون مسئله
ولایت و حکومت در اسلام پرداخت. دیدگاه‌های ایشان در ولایت فقیه،
کتاب البیع و مطالب مندرج در
صحیفه نور، نشان دهنده مباحث گوناگون مرتبط با حقوق عمومی و فقه حکومتی است، مانند رابطه دین با سیاست، منشأ مشروعیت قدرت، شکل حکومت، حقوق ملت، جایگاه
احزاب و جمعیت ها، حقوق اقلیت ها، و رابطه حکومت با دیگر دولت ها.
منابع
استنباط احکام حقوق عمومی در
فقه اسلامی، همان منابع استنباط دیگر احکام فقهی است؛ یعنی،
قرآن،
سنّت،
اجماع و
عقل.
البته احکام حکومتی که بر پایه
مصلحت صادر می‌شود، در فقه سیاسی جایگاه ویژه
ای دارد.
امام خمینی
احکام حکومتی را یکی از احکام اولیه
اسلام و مقدّم بر تمام احکام دینی، حتی
نماز و
روزه و
حج، معرفی کرده است؛ ازاین رو، حکومت می‌تواند
مسجد یا منزلی را که در مسیر
خیابان است خراب کند یا
قراردادهای شرعی را که خود با مردم بسته است، در صورت مخالفت با مصالح
کشور و اسلام، یک جانبه لغو کند یا از انجام شدن هر امر عبادی یا غیرعبادی که با مصالح اسلام مخالف است، جلوگیری کند.
اختیار صدور
حکم حکومتی که تابع اوضاع و احوال زمانی و مکانی و مجموعاً تابع مصلحت است، در زمان
غیبت امام معصوم به
ولیّ فقیه داده شده است و او می‌تواند اختیار خود را به دستگاه های قانونگذاری، قضایی و اجرایی واگذار کند.
امام مسلمانان و ولیّ فقیه در اِعمال ولایت در حوزه امور عمومی و صدور حکم، موظف به رعایت مصلحت جامعه اسلامی هستند.
متصدیان امور عمومی و کارگزاران حقوق عمومی در اِعمال
اقتدار و مسئولیت های خود باید مصلحت را رعایت کنند و اصولاً هر نوع ولایتی در فقه اسلامی منوط و محدود به مصلحت نظام اسلامی و عامه مردم است.
در عصر
پیامبر اسلام صلی‌الله‌علیه‌وآله‌وسلم
مسجد مدینه، علاوه بر جایگاه
عبادت، محل استقرار حکومت، اجتماع مسلمانان و اتخاذ تصمیمات حکومتی (همچون آمادگی برای
جنگ، ارسال پیام و ملاقات با نمایندگان قبایل
عرب) به شمار می‌رفت.
سیره
نویسان، اولین
قانون اساسی دولت اسلامی را دستورالعمل آن حضرت دانسته‌اند که در آن
مسلمانان امتی یکپارچه معرفی شده و برخی از وظایف آنان در برابر
مشرکان،
یهودیان، بدعت گذاران، یاغیان، امیران و
همسایگان معرفی و آزادی و امنیت یهودیان، به عنوان بخشی از حقوق عمومی آنان، به رسمیت شناخته شده است.
پیامبر اکرم صلی‌الله‌علیه‌وآله‌وسلم برای مناطق جدید که اسلام می‌آوردند،
والی تعیین می‌کرد و انتخاب
امام جماعت،
قضاوت و جمع آوری
مالیات را به آن‌ها واگذار می‌کرد. سرپرستی
لشکر مسلمانان، بستن قراردادهای
صلح با حاکمان و قضاوت کردن، از دیگر شئون سیاسی آن حضرت بود.
جزئیات نظام سیاسی، اداری و قضایی مسلمانان در عصر پیامبراکرم و پس از آن، در منابع
تاریخی انعکاس یافته است.
خلفا نیز دارای قدرت اجرایی و قضایی بودند و آن را گاهی به والیان و قاضیان خود واگذار می‌کردند.
به دلیل کثرت اموالی که در فتوحات نصیب مسلمانان شده بود و لزوم ثبت و ضبط این اموال و به کارگیری آن‌ها در جهت مصالح مسلمانان، از دوره
عمر بن خطّاب نظام دیوانی استقرار یافت.
در زمان حکومت
امام علی علیه‌السلام تشکیلات اداری توسعه بیشتری یافت و آن حضرت در مقاطع گوناگون به تبیین حقوق متقابل
مردم و
حاکمیت پرداخت.
در دوره
امویان و
عباسیان تعداد دیوان ها بیشتر شد.
حاکمان اموی و عباسی از تجربه ایرانیان در سازماندهی حکومتی، اداری، اقتصادی، پولی و بانکی استفاده کردند.
مناصبی همچون وزارت، کتابت و حجابت پدیدار شدند. دولت‌ها برای تأمین درآمد خود به جمع آوری
زکات،
جزیه،
خراج و وضع مالیات های جدید اقدام کردند.
بیت المال خزانه مالی دولت بود و برای اداره خزانه مدیر انتخاب می‌شد.
نظام حکومتی و تشکیلات اداری حکومت
عثمانی هم در منابع گوناگون تبیین شده است.
جنبش تنظیمات در اواخر حکومت عثمانی بر قوانین عثمانیان، به ویژه در حوزه حقوق عمومی (مانند قانون ولایات، تقسیمات اداری، قانون شهرداری‌ها و شوراهای شهر)، تأثیر بسیاری داشت
و سرانجام، جنگ
روسیه و عثمانی (۱۲۷۰/۱۸۵۴) زمینه نفوذ فرهنگ غرب را در دولت عثمانی فراهم آورد و به تحولات سیاسی و تأسیس
قانون اساسی با گرایش های غربی در سرزمین های اسلامی انجامید.
تدوین قانون اساسی و تأسیس حقوق اساسی در کشورهای اسلامی، به یک
سده اخیر باز می گردد. شکل گیری حقوق اساسی در کشورهای اسلامی معمولا هنگام اشغال نظامی یا زیر فشار حکومت های استعماری رخ داده است؛ ازاین رو، گرایش کشورهای اسلامی به نظام های مشابه غربی همواره حالت تقلیدی نداشته و عوامل گوناگونی در این امر مؤثر بوده است.
مثلاً بریتانیا نخستین قانون اساسیِ
اردن را، بدون مشورت با دولت اردن، در ۱۳۰۷ش/۱۹۲۸ تدوین کرد.
بررسی سیر تحول حقوق اساسی در کشور های اسلامی نشان می‌دهد که جهت گیری این کشورها به سمت مهار کردن
قدرت و بیشتر شرکت دادن ملت در حاکمیت و توجه بیشتر به حقوق عمومی و
آزادی بوده است. مثلا، قانون اساسی
مصر در ۱۲۸۳/۱۸۶۶، در دوره حکومت
اسماعیل پاشا، تصویب شد. در این قانون، شورایی از نمایندگان انتخابی مردم در نظر گرفته شده بود. این شورا فقط برای ارائه
آرای مشورتی جلسه تشکیل می‌داد، اما در ۱۲۹۵/۱۸۷۸ قدرت
فرمانروا محدود شد و
هیئت دولت ایجاد گردید. مقررات اداری نیز هماهنگ با اصول حاکم بر ادارات
اروپا شکل گرفت. در ۱۳۰۰/۱۸۸۳ قانون اساسی جدید تصویب شد و قانون گذاری را به
مجلس واگذار کرد. در نهایت، قانون اساسی مصوب ۱۳۰۲ش/۱۹۲۳ قدرت را میان
شاه و
وزرای وی تقسیم کرد و دو
مجلس سنا و نمایندگان تشکیل شدند.
در بیشتر قوانین اساسی کشور های اسلامی (از جمله قانون اساسی
سوریه،
کویت،
اندونزی و
پاکستان) شریعت
اسلام منبع اصلی یا یکی از منابع قانون گذاری معرفی گردیده و منابع دیگر نیز، در صورت تناقض نداشتن با مبانی اسلامی، پذیرفته شده است.
قانون اساسی برخی کشور های اسلامی، از جمله
جمهوری اسلامی ایران (مادّه ۴) و
عربستان سعودی (مادّه ۱)، اسلام را تنها منبع قانون گذاری اعلام کرده اند.
گرایش کشور های اسلامی به دیدگاه های حقوقی غربی در حوزه حقوق عمومی یکسان نیست و به عواملی چون میزان پایبندی مردم به سنّت های تاریخی و اسلامی و عوامل خارجی بستگی دارد.
سیر تحول حقوق عمومی در ایران را با نگاهی گذرا بر تحولات
شاخه های اصلی حقوق عمومی، می توان ارزیابی کرد. در دوران
هخامنشیان، حکومت و دولتِ واحد و سازمان های اداری شکل گرفت. در دوره
ساسانیان ولایات قدرت بیشتری یافتند؛ ازاین رو، این دوره را عصر ملوک الطوایفی نامیده اند. در بخش ها و دهستان ها مأموران دولت اداره امور عمومی (مانند حفظ امنیت، تنظیم امور مالی و رسیدگی به اختلافات) را برعهده داشتند. سازمان اداری و دیوانی این دوره را وسیع و منظم وصف کرده اند.
وضع حقوق عمومی در ایران پس از اسلام تا
مشروطیت، تلفیقی ناموزون از رسوم بازمانده از سلاطین پیشین و مقررات مدوّن دستگاه
خلافت اسلامی بود. نظام اداری و سیاسی در هریک از حکومت ها وابسته به اراده سلاطین بود.
در دوره
صفویه و
قاجار نوعی دیوان سالاری متمرکز، نظام مالی و اداری را اداره می‌کرد.
هیچ قانونی اختیارات سلطان را محدود نمی‌ساخت. صاحبان قدرت معمولا به فکر حفظ موقعیت خود بودند و مقامات حکومتی، مانند استانداری و فرمانداری،
خرید و فروش می‌شد و حفظ حق مردم تابع هیچ قاعده
ای نبود.
نهضت مشروطیت را می‌توان سرآغاز طرح مسائلی چون
آزادی عقیده، تساوی حقوق افراد و حکومت مردم بر مردم دانست.
در اندیشه های اصلاح گرایانه عصر
مشروطه دو محور ذاتی و اصلیِ حقوق اساسی، یعنی تبیین و ترسیم حقوق و آزادی های ملت و ساماندهی قدرت، مورد توجه بود. پیش تر وزیران
اصلاح طلبی چون
میرزا تقی خان امیر کبیر و
میرزا حسین خان سپهسالار به اصلاح مملکت و ترقی جامعه، از زاویه حقوق اساسی، توجه کرده بودند. امیر کبیر به اصلاحات مالی پرداخت و با
الهام از قوانین مالیه
فرانسه، سازمان مالیه کشور را بر پایه اصولی جدید بنا کرد.
نخستین طرحِ رسمی قانون در دوره صدارت سپهسالار، با ده اصل نگاشته و سپس بر هریک از آن اصول متممی افزوده شد. در این قانون، تفکیک قوا و حقوق و آزادی های ملت به صورت ناقص و مبهم پیش بینی شده بود. هرچند این قانون هرگز به تصویب شاه نرسید، آغازگر تغییر سیاست کشور به شمار می‌رود.
بعد از صدور فرمان مشروطیت، اولین مجلس قانون گذاری در ۱۲۸۵ش افتتاح شد و اولین قانون اساسی با عنوان «اصول و مواد نظام نامه اساس
مجلس شورای ملی» در ۵۱ اصل تصویب شد و به امضای شاه رسید. به سبب نواقص این
قانون، پس از یک سال موضوع تتمیم قانون اساسی و الحاق موادی به آن مطرح شد که در ۱۲۸۶ش به تصویب متمم آن، با ۱۰۷ اصل، انجامید.
حدود هفت سال بعد،
مدرسه علوم سیاسی آغاز به کار کرد و رشته حقوق اساسی از همان ابتدا در آن تدریس شد. از جمله آثار تألیفی در این عصر است: حقوق اساسی نوشته
محمد علی فروغی (ناظم و معلم مدرسه علوم سیاسی) در ۱۳۲۵؛ و حقوق اساسی، یا، اصول مشروطیت، نوشته مصطفی عدل، در ۱۳۲۸.
پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران و منسوخ شدن قانون اساسی مشروطیت، قانون اساسی جدید در ۱۳۵۸ش به تصویب رسید و در ۱۳۶۸ش بازنگری شد. مهم ترین تحول قانون اساسی، تأسیس اصل
ولایت فقیه (اصل پنجم قانون اساسی) و نظارت فقیهان شورای نگهبان بر مصوبات مجلس و لزوم مطابقت کلیه قوانین و مقررات با احکام و موازین اسلامی (اصل چهارم قانون اساسی) است.
تحول مهم دیگر تأسیس «
مجمع تشخیص مصلحت نظام» است. تشکیل این مجمع راهی نو فرا روی حل معضلات نظام گشود. این نهاد، پس از بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به عنوان
شخص حقوقی، از ۱۳۶۸ش رسماً در نظام سیاسی و حقوقی ایران قرار گرفت.
هرچند حقوق عمومی در ایران پس از انقلاب مورد توجه سیاستمداران و حقوق دانان قرار گرفته است، تا رسیدن به سطح مطلوب و هم تراز با رشته‌هایی نظیر
حقوق خصوصی و
حقوق جزا، فاصله زیادی دارد. حاکمیت فرهنگ
استبداد و شهروند ستیزی و فقدان تجربه مردم سالاری در طول قرن ها و اعصار، از جمله دلایل شکل نگرفتن نظریات اصیل حقوق عمومی در ایران است.
به رغم ورود دولت و حکومت در بسیاری از عرصه های زندگی عمومی (اقتصادی، سیاسی، فرهنگی، اجتماعی)، حقوق عمومی در ایران با فقر نظری و نظریه پردازی مواجه است و تعداد کمی کتاب و مجله در این باره منتشر شده است. از نظر روش شناسی نیز این
شاخه از حقوق متأثر از حقوق خصوصی است. بسترهای ساختاری، تشکیلاتی، رویه
ای و هنجاری حقوق عمومیِ جدید در ایران شکل نگرفته یا ناقص است.
(۱) فریدون آدمیت، اندیشه ترقی و حکومت قانون: عصر سپهسالار، تهران ۱۳۵۶ ش.
(۲) عبدالحمید ابوالحمد، حقوق اداری، ج ۱، تهران ۱۳۴۸ ش.
(۳) عبدالحمید ابوالحمد، حقوق اداری ایران، ج ۲، تهران ۱۳۷۹ ش.
(۴) احمد احمدی، حقوق کار، تهران ۱۳۸۱ ش.
(۵) امام خمینی، صحیفه نور، ج۲۰، تهران ۱۳۶۹ ش.
(۶) امام خمینی، کتاب البیع، تهران ۱۳۷۹ ش.
(۷) حسن پیرنیا، ایران قدیم، یا، تاریخ مختصر ایران تا انقراض ساسانیان، تهران ۱۳۱۰ ش.
(۸) ثامر کامل، الدولة فی الوطن العربی علی ابواب الالفیة الثالثة، بغداد ۲۰۰۱.
(۹) علی محمد جعفر، نشأة القوانین و تطوّرها، بیروت ۱۴۲۲/۲۰۰۲.
(۱۰) محمدجعفر جعفری لنگرودی، مبسوط در ترمینولوژی حقوق، تهران ۱۳۷۸ ش.
(۱۱) محمدجعفر جعفری لنگرودی، مقدمه عمومی علم حقوق، تهران ۱۳۷۶ ش.
(۱۲) موسی جوان، مبانی حقوق، تهران ۱۳۲۶ـ۱۳۲۹ ش.
(۱۳) حسین جوان آراسته، مبانی حکومت اسلامی، قم ۱۳۸۰ ش.
(۱۴) محمد حمید الله، مجموعة الوثائق السیاسة للعهد النبوی و الخلافة الراشدة، بیروت ۱۴۰۷/۱۹۸۷.
(۱۵) قدرت الله خسروشاهی و مصطفی دانش پژوه، فلسفه حقوق، قم ۱۳۸۰ ش.
(۱۶) آندره دومیشل و پی یر لالومی یر، حقوق عمومی، ترجمه ابوالفضل قاضی شریعت پناهی، تهران ۱۳۷۶ ش.
(۱۷) مرتضی راوندی، تفسیر قانون اساسی ایران، (تهران ۱۳۵۷ ش).
(۱۸) محمد حسین زارعی، «حقوق عمومی: کارکردها و چالشها» (مصاحبه)، مصاحبه کننده: مهدی هداوند، حقوق عمومی، ش ۲ (اسفند ۱۳۸۵).
(۱۹) محمد زرنگ، سرگذشت قانون اساسی در سه کشور ایران، فرانسه و آمریکا، تهران ۱۳۸۴ ش.
(۲۰) عبدالله ساعف، «المجتمع المدنی فی الفکر الحقوقیّ العربی»، در المجتمع المدنی فی الوطن العربی و دوره فی تحقیق الدیمقراطیة: بحوث و مناقشات الندوة الفکریة التی نظمها مرکز دراسات الوحدة العربیة، بیروت: مرکز دراسات الوحدة العربیة، ۲۰۰۱.
(۲۱) کریم سنجابی، حقوق اداری ایران.
(۲۲) سیار کوکب علی الجمیل، تکوین العرب الحدیث: ۱۵۱۶ـ ۱۹۱۶، موصل ۱۴۱۲/۱۹۹۱.
(۲۳) شفیق شحاته، حقوق اسلامی در خاورمیانه، ترجمه محمد علوی، تهران ۱۳۸۲ ش.
(۲۴) محمد کنوش شرعه، «التجربة الدیمقراطیة فی الاردن: الجذور، الواقع، التحدیات، الآفاق»، در الدیمقراطیة و التنمیة الدیمقراطیة فی الوطن العربی، بیروت: مرکز دراسات الوحدة العربیة، ۲۰۰۴.
(۲۵) احمد شکر صبیحی، مستقبل المجتمع المدنی فی الوطن العربی، بیروت ۲۰۰۰.
(۲۶) جواد طباطبائی، خواجه نظام الملک، تهران ۱۳۷۵ ش.
(۲۷) عبدالمنعم فرج صده، اصول القانون، بیروت: دارالنهضة العربیة.
(۲۸) عزت الله عراقی، حقوق کار (۱)، تهران ۱۳۸۷ ش.
(۲۹) علی بن ابی طالب (ع)، امام اول، نهج البلاغة، چاپ صبحی صالح، قاهره ۱۴۱۱/ ۱۹۹۱.
(۳۰) عباسعلی عمیدزنجانی، حقوق اساسی ایران در دوران باستان، نشریه حقوق اساسی، سال ۲، ش ۳، زمستان ۱۳۸۳.
(۳۱) عباسعلی عمیدزنجانی، حقوق اساسی تطبیقی: حقوق اساسی کشور های غربی و کشور های اسلامی، تهران ۱۳۸۴ ش.
(۳۲) عباسعلی عمیدزنجانی، فقه سیاسی، تهران ۱۳۷۷ـ۱۳۸۵ ش.
(۳۳) لویی فاورو، «حقوق اساسی، حقوق قانون اساسی و اساس حقوق»، ترجمه جواد تقی زاده، نشریه حقوق اساسی، سال ۲، ش ۳ (زمستان ۱۳۸۳).
(۳۴) محمدعلی فروغی، حقوق اساسی (یعنی) آداب مشروطیت دول، چاپ علی اصغر حقدار، تهران ۱۳۸۲ ش.
(۳۵) ابوالفضل قاضی، حقوق اساسی و نهاد های سیاسی، تهران ۱۳۸۳ ش.
(۳۶) ناصر کاتوزیان، کلیات حقوق: نظریه عمومی، تهران ۱۳۷۹ ش.
(۳۷) ناصر کاتوزیان، مبانی حقوق عمومی، تهران ۱۳۸۳ ش.
(۳۸) حسن کیره، المدخل الی القانون، اسکندریه (۱۹۹۳).
(۳۹) علی اکبر گرجی، «حقوق اساسی و چشم انداز کنونی آن»، نشریه حقوق اساسی، سال۱، ش۱ (پاییز ۱۳۸۲).
(۴۰) علی بن محمد ماوردی، الاحکام السلطانیة و الولایات الدینیة، بغداد ۱۴۰۹/۱۹۸۹.
(۴۱) جلال الدین مدنی، مبانی و کلیات علم حقوق، تهران ۱۳۸۱ش.
(۴۲) مهدی ملکزاده، تاریخ انقلاب مشروطیت ایران، تهران ۱۳۶۳ش.
(۴۳) حسینعلی منتظری، دراسات فی ولایة الفقیه و فقه الدولة الاسلامیة، ج ۱، قم ۱۴۰۹.
(۴۴) شارل لوئی دو سکوندا مونتسکیو، روح القوانین، ترجمه و نگارش علی اکبر مهتدی، تهران ۱۳۶۲ ش.
(۴۵) ولادیمیر فئودوروویچ مینورسکی، سازمان اداری حکومت صفوی، یا، تحقیقات و حواشی و تعلیقات استاد مینورسکی بر تذکرةالملوک، ترجمه مسعودرجب نیا، چاپ محمد دبیرسیاقی، تهران ۱۳۳۴ش.
(۴۶) جیاف پ هاپکینز، النظم الاسلامیة فی المغرب فی القرون الوسطی، نقله عن الانجلیزیة امین توفیق طیبی، دارالبیضاء ۱۴۲۰/۱۹۹۹.
(۴۷) محمد هاشمی، «از فلسفه سیاسی تا حقوق سیاسی»، نشریه حقوق اساسی، سال ۱، ش ۱ (پاییز ۱۳۸۲).
(۴۸) محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج ۲، قم ۱۳۷۴ ش.
(۴۹) محمد هاشمی، «حوزه حقوق عمومی» (مصاحبه)، حقوق عمومی، ش ۱ (مرداد ۱۳۸۵).
(۵۰) مجید یکتائی، تاریخ دارائی ایران، تهران ۱۳۳۵ش.
(۵۱) توفیق سلطان یوزبکی، دراسات فی النظم العربیة الاسلامیة، (بغداد) ۱۹۸۸؛
دانشنامه جهان اسلام، بنیاد دائرة المعارف اسلامی، برگرفته از مقاله «حقوق عمومی»، شماره۶۳۴۲.
